Sobre a versão do Projeto de Lei que institui o Programa de Estímulo à Conformidade Tributária – versão atualizada de 29 de agosto de 2017 da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo

O Movimento VIVA publicou em seu site, no dia  23 de agosto, minuta de Projeto de Lei que “dispõe sobre as regras de conformidade e de relacionamento entre o Estado de São Paulo e os contribuintes do Imposto Sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS e institui o PCTESP – Programa de Conformidade Tributária do Estado de São Paulo”, cujo teor está publicado no seu site www.movimentoviva.org.br. Nessa minuta, foram propostos inúmeros ajustes ao projeto original submetido à consulta pública pela Secretaria da Fazenda, visando ao aperfeiçoamento do sistema, à eliminação dos problemas nele identificados pelo grupo que se debruçou sobre o projeto e à sua expansão por meio da criação de um Programa de Conformidade Tributária. Esse Programa faria com que a alteração de paradigma representada pela proposta de “exercer a gestão de uma política tributária fundamentada em uma mudança de paradigma estivesse amparada por ações e projetos que dessem efetividade à instituição de uma cultura de Conformidade Fiscal, para além do estabelecimento de regras de segmentação de contribuintes e do incentivo à autorregularização.

Muito do conteúdo da proposta apresentada pelo Movimento VIVA foi incorporado ao texto da nova versão, ora submetida à consulta pública e disponível em seu site www.fazenda.sp.gov.br até o dia 5 de setembro próximo, entre elas a própria noção de inseri-la num Programa estadual de Conformidade Tributária e não apenas num projeto de lei que trata da “transparência dos critérios de conformidade tributária”, tal como ocorria com a versão original.

Muitas outras mudanças foram apresentadas na proposta elaborada pelo Movimento VIVA, dentre as quais a extinção do Comitê que criava na Secretaria da Fazenda um terceiro nível de contencioso tributário; também propunha a flexibilização dos critérios de segmentação, evitando que sua implantação pudesse esbarrar em dificuldades técnicas insuperáveis; ampliava o leque das contrapartidas de que poderia gozar o contribuinte que estivesse melhor posicionado, criando maiores estímulos efetivos à conformidade tributária, ao mesmo tempo em que reduzia os procedimentos burocráticos da própria Administração Tributária; estabelecida uma definição precisa para a autorregularização e definia os mecanismos utilizados e sua aplicação; protegia o sistema contra a possibilidade de vir a ser desmoralizado por inconsistências provocadas por manobras promovidas por contribuintes inescrupulosos que poderiam se aproveitar das eventuais brechas da lei.

Todas essas mudanças não seriam efetivas se a própria Administração Tributária não fosse fortalecida. A fragilidade desta não beneficia o contribuinte que busca a conformidade, mas, ao contrário, é responsável pela não obediência aos princípios que a própria lei propugna, tais como a transparência, a simplicidade, a segurança jurídica e o equilíbrio concorrencial. Para isso, o Movimento VIVA defendia que as regras de conformidade estivessem acompanhadas por diretrizes e por ações e projetos que ajudassem a promover uma nova cultura organizacional e o fortalecimento institucional da Administração Tributária.

A versão de 29 de agosto da Secretaria da Fazenda

Apesar de ter absorvido em grande parte o conteúdo da proposta elaborada pelo Movimento VIVA, alguns dos aspectos da nova versão apresentada para consulta pública pela Secretaria da Fazenda, ou não parecem adequados, ou parecem estar aquém do que foi proposto pelo Movimento VIVA. Em primeiro lugar, a inserção de um capítulo destinado à criação de um regime especial dedicado a devedores recorrentes não parece adequado ao espírito da lei que pretende, como está declarado no seu artigo 1º, criar “condições para a construção contínua e crescente de um ambiente de confiança recíproca entre os contribuintes e a administração tributária”. O projeto de lei não se destina a substituir todo o aparato legal e normativo do ICMS, mas sim a criar estímulos à conformidade. Ele é dirigido, não ao sonegador, fraudador, ou devedor contumaz, mas ao contribuinte que busca a conformidade. Portanto, um capítulo na lei destinado a prever sanções contra um dos mecanismos utilizados para fugir ao cumprimento das obrigações tributárias, nos parece totalmente deslocado e fora de contexto e, ao contrário, parece trair a própria motivação do projeto. Não parece que o Governo do Estado necessite de uma lei para combater o devedor contumaz, o que, na sua maior parte, poderia ser feito com medidas infralegais ou com meros procedimentos de gestão interna.

O tratamento dado às medidas internas para o fortalecimento institucional parecem ir na mesma direção. O que na proposta do Movimento VIVA aparece como um programa de ação, que define seus objetivos, ações e projetos, agora aparece como um conjunto de intenções que são trazidos sob o rótulo de “diretrizes e ações”. Por ele, por exemplo, o que era a “elaboração e encaminhamento de proposta de lei orgânica da administração tributária do Estado de São Paulo” (§ XI do artigo 8º), agora aparece como a diretriz de “fortalecimento institucional da administração tributária e dos servidores públicos que atuam na administração tributária, incluindo a discussão sobre a proposta de Lei Orgânica da Administração Tributária – LOAT. Como se fosse necessária uma lei para autorizar a discussão sobre uma proposta de lei!

Outros assuntos de igual relevância foram também deixados de lado na nova versão dada ao projeto de lei, mesmo em se tratando de meras diretrizes que estariam apontando para temas relevantes a serem tratados. Entre esses estão a “reestruturação organizacional da administração tributária” (inciso III, do § 2º do artigo 8º);  a “revisão dos processos de trabalho, garantindo a integração das macrofunções da administração tributária” (inciso VI, do § 2º, do artigo 8º), a “ampliação do Programa de Educação Fiscal para a Cidadania” (inciso IX, do § 2º do artigo 8º) ou a “elaboração de estudos e fortalecimento de intercâmbios técnicos e políticos com vistas à aprovação da reforma tributária” (inciso X, do § 2º do artigo 8º).

Sobre este último, cabe uma menção especial, por se tratar de um tema caro ao Movimento VIVA, que tem a sua origem marcada pelo reconhecimento de que sem uma reforma tributária ampla, muitos dos problemas que o atual projeto pretende tratar só serão resolvidos muito parcialmente. A complexidade do atual sistema tributário, em particular da tributação do consumo, cria uma complexidade e um desarranjo da economia de tal ordem, que as medidas de um programa de conformidade como o que está sendo proposto possam ser vistas como um mecanismo de mitigação dos problemas por ele criados, não sua eliminação. Para o Movimento VIVA, não se pode pensar um modelo efetivo de conformidade tributária sem impostos de qualidade, que garantam o mínimo de racionalidade a todo o sistema, com maior simplicidade, transparência e neutralidade. Para o Movimento VIVA os problemas por que passa a economia e, mais particularmente, os estados federativos, não serão resolvidos sem uma ampla reforma da tributação de bens e serviços e sem a discussão do nosso modelo federativo. Os problemas apresentados, hoje, pelos estados brasileiros não podem ser atribuídos à qualidade dos seus atuais gestores, mas principalmente a problemas estruturais, para os quais a qualidade da tributação exerce papel preponderante. O fato da atual versão do projeto de conformidade não ter incluído o tema da reforma em seu programa, é indicativo de que o Governo do Estado, lamentavelmente, não o tem entre suas prioridades.

Por fim, para o Movimento VIVA, muito embora a atual versão do projeto esteja significativamente melhor que a primeira, ainda assim padece de uma certa tibieza no enfrentamento dos problemas que afetam a questão da conformidade tributária, ao mesmo tempo em que cede espaço para questões que são alheias aos objetivos do projeto.